Hình mẫu về sự tham gia trong xây dựng luật pháp

Báo chí cũng đã nỗ lực với hàng nghìn bài báo về các vấn đề đất đai bức xúc, chuyển tải ý kiến đóng góp rộng rãi của người dân và các chuyên gia với mong mỏi Luật đất đai 2013 sẽ mang đến những giải pháp khả thi cho những vấn đề đất đai nóng bỏng mà thực tế đang đặt ra.

Có thể nói chưa có đạo luật nào ở Việt Nam từ trước đến nay được xem xét và thảo luận rộng rãi như vậy với sự tham gia tích cực và hiệu quả của người dân. Tiến trình này nên được Quốc hội Việt Nam xem như một mô hình về xây dựng luật pháp trong tương lai và có thể áp dụng để xây dựng cũng như sửa đổi những đạo luật khác.

Luật đã có điều 43 về lấy ý kiến đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trong đó việc lấy ý kiến của người dân đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia và cấp tỉnh thực hiện theo phương thức công khai thông tin và tiếp nhận ý kiến đóng góp.

Việc lấy ý kiến của người dân đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được thực hiện theo phương thức họp trực tiếp với cộng đồng dân cư địa phương để lấy ý kiến đối với phần quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại địa phương cấp xã - nơi quy hoạch được thực hiện. Nghị định sẽ cần xem xét kỹ hơn các đề xuất chi tiết này trong hướng dẫn thực thi Luật đất đai.

Tại khoản 3, điều 43 của Luật đất đai, xử lý đối với ý kiến của cộng đồng dân cư được quy định dưới dạng cơ quan lấy ý kiến của người dân có “trách nhiệm xây dựng báo cáo tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến của nhân dân và hoàn thiện phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trước khi trình hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”.

Tuy nhiên, với quy định này, nếu việc xử lý không rõ ràng thì vẫn có thể dẫn tới khả năng quy hoạch không thể hiện được nguyện vọng của người dân.

Điều đáng mừng là các nguyên tắc trên đây sẽ có cơ hội được cụ thể hóa trong các nghị định. Điều quan trọng là trong thời gian tới, người dân có cơ hội thật sự được tham gia thảo luận và đóng góp ý kiến cho các nghị định để đảm bảo rằng những nhu cầu và nguyện vọng của họ được ghi nhận và đáp ứng hay không.

Cần hướng dẫn cụ thể, tránh áp dụng tùy tiện

Trong Luật đất đai sửa đổi có những thay đổi quan trọng, đặc biệt là việc công nhận nhu cầu đất đai của người dân tộc thiểu số và đề xuất gắn việc giải quyết đất sử dụng không hiệu quả với việc giao đất cho đồng bào dân tộc thiểu số, để tạo quỹ đất giao ưu tiên cho hộ gia đình, cá nhân là đồng bào dân tộc thiểu số không có đất hoặc thiếu đất sản xuất (điều 133).

Điều này sẽ góp phần giảm bớt căng thẳng do tình trạng thiếu đất sản xuất trong người dân tộc thiểu số, giúp họ nâng cao thu nhập và ổn định cuộc sống. Tuy nhiên, Luật đất đai (sửa đổi) chưa tạo cơ chế giao đất cho cộng đồng để giải quyết vấn đề thiếu đất sản xuất, đất ở cho nông dân nghèo; chưa loại bỏ được cơ chế giao đất lần thứ hai không thu tiền cho hộ gia đình, cá nhân và cấm chuyển nhượng trong thời hạn 10 năm.

Dù một số quy định mới dừng lại ở tính nguyên tắc, trong Luật đất đai 2013, quy hoạch sử dụng đất có nhiều thay đổi nhất trong các nội dung so với Luật đất đai hiện hành, ví dụ quy hoạch sử dụng đất cấp xã được tích hợp vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện; kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hằng năm; có quy định về việc lấy ý kiến người dân về quy hoạch sử dụng đất...

Hi vọng rằng trong hướng dẫn của nghị định cũng như triển khai thực tế, mối quan hệ giữa các loại quy hoạch sẽ được làm rõ hơn để tránh hiện tượng chồng chéo và mâu thuẫn trong quy hoạch ở nhiều địa phương hiện nay.

Về định giá đất, hai điểm thay đổi chính là bảng giá đất xây dựng 5 năm/lần, khi có biến động 20% thì điều chỉnh; ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh xây dựng và trình hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành. Một điểm mới nữa là quy định thành lập hội đồng thẩm định giá đất để thẩm định giá trước khi UBND cấp tỉnh quyết định giá đất trong những trường hợp cụ thể.

Trong hội đồng bắt buộc có tổ chức có chức năng tư vấn định giá đất, tức là tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất độc lập (đoạn 2 khoản 3 điều 114). Tư vấn giá đất (tức là dịch vụ định giá đất độc lập) có vai trò nhất định trong quá trình quyết định giá đất của Nhà nước. Tuy nhiên quy định này chưa làm rõ việc sử dụng dịch vụ định giá đất có bắt buộc hay không.

Đoạn 1 khoản 3 điều 114 quy định “UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể. Cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh có trách nhiệm giúp UBND cấp tỉnh tổ chức việc xác định giá đất cụ thể. Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể”. Điều này có nghĩa là không bắt buộc sử dụng dịch vụ định giá đất độc lập.

Thế nhưng đoạn 2 cũng của khoản này lại quy định “Căn cứ kết quả tư vấn giá đất, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trình hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình UBND cùng cấp quyết định”, lại có nghĩa là sử dụng dịch vụ tư vấn giá đất là bắt buộc trong quy trình. Sự phức tạp này cần được hướng dẫn rất cụ thể trong nghị định của Chính phủ để tránh tình trạng áp dụng tùy tiện.

Còn nhiều băn khoăn

Mặc dù đã có nhiều thay đổi tích cực được ghi nhận trong Luật đất đai 2013, một số chính sách về đất đai, đặc biệt là các chính sách về thu hồi đất và đền bù, hỗ trợ tái định cư vẫn còn những điểm hạn chế và chưa thể hiện được đầy đủ nguyện vọng của nhân dân, do vậy đòi hỏi có thêm những nỗ lực tiếp theo.

Về thu hồi đất, Hiến pháp 2013 vừa được Quốc hội thông qua khẳng định Nhà nước chỉ thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết vì mục đích an ninh, quốc phòng, để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Đây là sự thay đổi quan trọng làm rõ được phạm vi thu hồi đất cho phát triển kinh tế - xã hội chỉ được chấp nhận khi đó là vì lợi ích quốc gia, lợi ích công. Nó cũng làm rõ được thu hồi đất cho phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng cũng chỉ được thực hiện khi “thật sự cần thiết”.

Cho dù Hiến pháp chỉ rõ như vậy, và Luật đất đai 2013 khẳng định rõ các dự án quan trọng cấp quốc gia phải do Thủ tướng và Quốc hội quyết định, cấp tỉnh sẽ có thêm sự tham gia của HĐND, Luật đất đai 2013 chưa làm rõ được giới hạn của “thật sự cần thiết” đã chỉ ra trong Hiến pháp. Trong luật đã cụ thể hóa một phạm vi quá rộng các trường hợp được phép thu hồi đất.

Trong mục 3 của điều 62 về chính sách thu hồi đất do cấp tỉnh thực hiện quy định thu hồi đất cho c) Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng;

và d) Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng.

Chỉ có một điểm khác là những trường hợp đó, tùy thuộc vào quy mô, sẽ cần có sự chấp thuận của HĐND, bên cạnh cơ quan chính quyền có thẩm quyền thu hồi đất.

Chính ở đây, khi xây dựng nghị định hướng dẫn thực thi Luật đất đai sẽ cần làm rõ hơn nữa vai trò kiểm soát việc thu hồi đất của HĐND nhằm hạn chế thu hồi đất tràn lan như trước đây, nếu không việc quy định một phạm vi quá rộng về thu hồi đất như thế mà không làm rõ khái niệm “thật sự cần thiết” sẽ có thể tiếp tục dẫn tới lạm dụng trong thu hồi đất.

Mặt khác, UBND cấp tỉnh vẫn có quá nhiều thẩm quyền: giao đất, cho thuê đất, quyết định thu hồi đất và định giá đất. Tuy có thêm vai trò của HĐND trong việc thông qua bảng giá đất, nhưng không thấy luật quy định sự điều chỉnh giá đất trong thời gian 5 năm/lần cho phù hợp với biến động của thị trường có cần thông qua HĐND tỉnh hay không.

Do vậy, vai trò của HĐND còn khá hạn chế. Để có thể phát huy tối đa vai trò đó của HĐND như là tiếng nói của cử tri, Luật tổ chức HĐND và UBND sửa đổi được thảo luận trong năm tới nên có những quy định làm rõ hơn vai trò đại diện này.

Về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, trong Luật đất đai (sửa đổi) không có nhiều đổi mới về các cơ chế thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, mặc dù thực tế đang có nhiều bức xúc, kể cả trong bồi thường có giá trị bồi thường cao lẫn bồi thường có giá trị thấp hơn giá trị thị trường.

Luật chủ yếu được bổ sung một số quy định của nghị định 69/2009/NĐ-CP. Cách tiếp cận này không thể giải quyết được những bất cập về mất sinh kế, mất việc làm của người bị thu hồi đất đang diễn ra ở nhiều địa phương.

Trong quá trình thảo luận về dự thảo Luật đất đai (sửa đổi), đã có nhiều tiếng nói rất mạnh mẽ của các đại biểu Quốc hội và chuyên gia tha thiết đề nghị có những thay đổi then chốt trong các chính sách và điều khoản cụ thể liên quan tới thu hồi đất, định giá đất, đền bù, hỗ trợ tái định cư.

Việt Nam cần có những thay đổi cần thiết tiếp theo diễn ra ở tầng nghị định với sự tiếp tục tham gia thảo luận rộng rãi của nhân dân để đảm bảo Luật đất đai có tính khả thi, đáp ứng các nhu cầu của người dân, giảm bớt bất bình xã hội và khiếu kiện.

Thẩm quyền quyết định giá đất vẫn không có gì thay đổi so với pháp luật đất đai hiện hành (Chính phủ quyết định khung giá đất, UBND cấp tỉnh quyết định bảng giá đất và giá đất cụ thể).

Như vậy, quy định cụ thể trong nghị định hướng dẫn thi hành của Chính phủ sẽ có ý nghĩa rất quan trọng trong việc cân đối thành phần hợp lý trong hội đồng thẩm định giá đất, trong đó cần quan tâm tới thành phần bắt buộc trong hội đồng thẩm định giá đất, không chỉ có UBND, đại diện ban ngành liên quan, tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất độc lập, mà còn cần tới nhiều thành viên hội đồng là các chuyên gia cao cấp về định giá đất.

Kinh nghiệm Đài Loan cho thấy số thành viên từ khu vực nhà nước chỉ chiếm không tới 50%, còn lại là chuyên gia định giá từ các cơ sở đào tạo, viện nghiên cứu, khu vực doanh nghiệp định giá, hiệp hội định giá. Với thành phần như vậy mới đảm bảo việc định giá đất có cơ sở khách quan.